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        为推进煤炭生产方式变革，解决“三下”（建筑物下、铁路下、 水体下等，下同）压煤和边角残煤等资源开采问题，提高煤炭资源开发利用水平，改善矿区环境，促进煤炭工业健康发展，建设 和谐社会，根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等法律法规的要 求，研究制定本意见。

        一、现实背景和重要意义
        （一）煤矿开采技术亟待创新。我国人均煤炭资源拥有量较 少，“三下”压煤量较大，矿井正常生产接续受到影响；常规垮落 法煤炭开采方式引发地表沉陷和地下水及含水层破坏，造成地表 建筑物损毁；大量矸石直接外排堆存，占压土地、污染环境。这 些问题亟待通过开采技术创新予以解决。
        （二）充填开采技术逐步成熟。充填开采是随着回采工作面的推进，向采空区充填矸石、粉煤灰、建筑垃圾以及专用充填材料的煤炭开采技术。近年来，部分煤矿企业积极探索并实施了煤矸石等固体材料充填、膏体材料充填、高水材料充填等多种充填工艺技术，集成创新了较为成熟的充填开采技术和装备，提高了资源回收率，取得了良好的社会和环境效益，具备了一定的推广应用条件。
        （三）实施充填开采具有重要意义。实施充填开采，可以减少井下采空区水、瓦斯积聚空间，降低采空区突水、瓦斯爆炸、有害气体突出、浮煤自燃等事故发生可能性，抑制煤层及顶底板的动力现象，提高矿井安全保障程度；可以充分回收“三下”压煤和边角残煤，延长矿井服务年限；可以大量消化矸石，减轻煤炭开采对地表的影响，减少耕地占用和矿区村庄搬迁，保护和改善矿区生态环境，促进资源开发与生态环境协调发展。

        二、指导思想和主要目标
        （四）指导思想。贯彻落实科学发展观，以建设绿色生态和谐矿区为目标，以科技进步为支撑，以“三下”压煤地区和环境敏感地区为重点，加强政策引导，强化规范管理，因地制宜，不断创新，大力推广充填开采技术，促进安全有保障、资源利用率高、环境污染少、综合效益好和可持续发展的新型煤炭工业体系建设。
        （五）主要目标。安全保障程度不断提高。通过充填开采、 以矸换煤，为“三下”压煤和边角残煤等资源回收创造安全生产条件。资源节约效果逐步显现。实施充填开采的“三下”煤炭资 源，中厚煤层采区回采率达到 85%以上，薄煤层采区回采率达到 90%以上；对留设煤柱和边角残煤实施以矸换煤开采的，回采率达 到 70%以上。矿区生态环境明显改善。地面基本实现无矸石山堆 存，地表变形和次生地质灾害得到有效控制，地下水系和地面生 态环境破坏程度大幅度降低。

        三、实施要求
        （六）科学规划充填区域。煤矿企业要通过科学论证，努力扩大充填范围，在确保生产安全和保护地面生态环境的前提下， 实现“三下”压煤和各种保安煤柱、边角残煤等煤炭资源的充分 回收。充填开采首先在“三下”压煤区域推广。进入生产中后期 的矿井，要积极采取充填开采置换保安煤柱、边角残煤等煤炭资 源。无“三下”压煤的煤矿在矿井和采区设计布置中，可根据矿 井客观条件，规划一定区域，优先采用充填开采。充填区域的选 择及充填开采方案应与土地复垦方案、矿山地质环境保护与恢复 治理方案有机结合。
        （七）切实保护村庄、农田和地下水。 在人口密集地区的村庄下采煤，经论证不宜搬迁村庄的，要采用充填开采方式，保障居民正常生产生活。在耕地特别是基本农田保护区下采煤，要做好规划和设计，确定充填开采区域衔接顺序，避免地表二次治理。 在需要保水开采的区域，可采用充填开采方式，避免煤炭开采破坏地下水及含水层。
        （八）稳步开展禁采区充填试采。经论证充填开采能够保证 达到地面安全保护规定的禁采区域，经省级及以上煤炭行业管理 部门会同有关部门批准后可进行充填试采。试采过程中，必须加强对应区域的地表变形观测，及时调整充填参数，确保原禁采区 设立目标不受影响。
        （九）合理选择充填材料。充填材料必须对地下水无污染，凡对地下水水质有影响的，必须预先进行无毒、无害化处理，避免充填材料污染地下水及含水层。要多渠道收集各种充填材料，鼓励充填材料选择与建筑垃圾处理、河道清淤、沙漠流沙治理等相结合。
        （十）充分利用煤矸石。新建煤矿不再设立永久性地面矸石山，临时周转堆存的煤矸石要制定综合利用方案，优先用于井下充填。既有煤矿已经排放的煤矸石等固体废弃物不得在地面长时间堆存，要积极开展综合利用，重点用于保安煤柱、边角残煤置换开采和建筑材料生产。鼓励煤矿在井下进行毛煤预排矸或建设井下选煤系统，矸石直接在井下用于充填开采，减少提升能耗和无效运输。煤矿要根据年矸石固体废弃物排放总量，统筹安排煤柱留设、充填开采区域布置和采区接替，为实施充填开采创造有利条件。
        （十一）有效利用粉煤灰和炉渣。煤矸石综合利用电站和坑 口电站排放的粉煤灰和炉渣，凡不能继续进行综合利用的，应优 先用于附近煤矿充填开采，减少土地占压和环境污染。
        （十二）优化充填工艺。井下充填开采应采用机械化充填装 备，减轻从业人员劳动强度，加强安全管理，保证充填效果。具 体充填工艺结合矿井煤层赋存条件、充填材料种类及可获得性统 筹考虑。
        （十三）保证充填效果。实施充填开采，应根据地面保护体和生态环境情况确定充填率指标，设计充填开采工艺，努力实现地面保护体免受扰动，最大限度降低对土地的损毁及地表生态环境的影响。对薄煤层、中厚煤层实施充填开采，煤矸石、尾矿、建筑垃圾等固体材料充填率应达到 80%以上；膏体、似膏体材料充填率应达到 85%以上；高水、超高水材料充填率应达到 90%以上，以利于土地复垦利用和生态环境恢复。
        （十四）严格充填计量。煤矿企业在编制充填开采设计时， 应根据地质资料、回采率要求等初步测算充填开采煤炭产量。实 施过程中，应在充填开采工作面运煤皮带安装计量装置，准确计量充填开采煤炭产量；从地面向井下输送充填材料的，应在充填 进料管路安装计量装置，及时统计充填材料用量。所有计量装置 必须符合国家计量标准，并实现数据在线监控。
        （十五）落实煤矿企业领导职责。煤矿企业法人是充填开采 工作的第一责任人，全面负责本企业的充填开采工作。总工程师 是第一技术负责人，组织制定和论证充填开采方案，协助企业法 人制定完善的责任规章和日常生产运行管理制度。
        （十六）强化企业内部管理。实施充填开采的煤矿企业要按 照目标明确、组织健全、责任落实、措施到位、逐级考核、严格 奖惩的总体要求，建立健全工作体系，加强充填开采效果监测，做好岩层地表移动观测，建立充填开采台账，确保充填开采有关 数据真实可靠。
        （十七）加强政府部门监管。煤矿企业实施充填开采应制定规划和设计，报省级煤炭行业管理部门批准后实施。省级煤炭行业管理部门（或授权有相应资质的第三方）每年要对煤矿企业充填开采工作进行考核，并会同财政、国土资源、环保等部门，对企业申报的充填规模、置换原煤产量、充填效果做出鉴定。 
    
        四、保障措施
        （十八）建立标准和评估体系。国家煤炭行业主管部门组织制定充填开采工艺、装备、材料、效果等行业技术标准，建立健全评估机制和评价体系。地方煤炭行业管理部门可根据国家有关 规定，结合本地实际情况，制定区域性标准和管理办法。
        （十九）加大资金支持力度。煤矿企业实施充填开采，可作 为重大技术改造、产业升级、生态环保、资源综合利用项目，符 合相关要求的，优先享受有关专项资金支持。充填开采置换出的 原煤产量经省级国土资源管理部门会同同级财政部门批准同意 后，可相应减缴矿产资源补偿费。
        （二十）鼓励技术开发与转让。 国家支持煤矿企业开展充填 开采技术改造、技术研发和技术引进。鼓励已经开展充填开采的 煤矿企业进行技术转让，提供技术咨询和服务，由此取得的收入， 可以按现行规定享受国家有关税收优惠政策。
        （二十一）加强宣传交流。大力宣传煤矿实施充填开采的重要意义，宣传煤矿充填开采在保障安全生产、提高资源回收率、保护生态环境等方面的重要作用。行业协会、科研机构要加强信息、技术交流和咨询、推广工作，促进煤矿企业实施充填开采。